di Marta Marson, Università degli Studi di Pavia, Università degli Studi dell’Insubria.

 

La presenza cinese in Africa ha radici profonde che, per limitarsi alla storia contemporanea,  risalgono agli anni ‘50 e ‘60 del 900, con il supporto ai nuovi stati nazionalisti e socialisti e poi più ampio, dagli anni ’70 per ottenere voti alle Nazioni Unite e in funzione anti Taiwan. Dal 2000 però hanno raggiunto dimensioni notevoli e attirato crescente attenzione una serie di processi legati alla presenza cinese in Africa ed all’aumento dei flussi economici e finanziari connessi. La classificazione di tali flussi in termini di aiuti pubblici e investimenti privati non è facile, sia per il ruolo preminente dello stato cinese nel’economia, sia per l’approccio poco ortodosso della Cina rispetto agli standard elaborati dai donatori tradizionali. 

 

 

 

Flussi in aumento. Si possono distinguere investimenti diretti esteri (IDE), aiuti allo sviluppo (ODA)* e altri flussi ufficiali (crediti all’importazione e crediti garantiti con risorse naturali) che non rientrano nell’aiuto ufficiale allo sviluppo perché, al di là dei tassi applicati, rispondono in massima parte a strategie commerciali. I crediti non ODA hanno un volume maggiore di quello degli aiuti, che a loro volta sono maggiori degli IDE (Pigato e Tang, 2015).  Ci sono inoltre i flussi commerciali, più o meno indotti dai crediti all’importazione, ma comunque concettualmente indipendenti. 

Aiuto pubblico ufficiale: Tra il 2010 e il 2012, il 52% dell’aiuto Cinese è andato all’Africa (51 paesi su 54) per un valore medio di circa 2,5 miliardi di dollari per anno (PRC, 2014), contro più di 9 degli USA negli stessi anni. Questi valori includono i crediti agevolati erogati dalla Exim Bank**, circa il 3% del suo portfolio nel 2005 (Brautigam 2012), ma non i crediti all’esportazione e le linee di credito garantite con risorse naturali, erogati dalla stessa istituzione. Gli importi a cancellazione del debito ammontano a circa altri 230 milioni di dollari nel triennio. L’aiuto cinese, in Africa come nel resto del mondo,  è soprattutto destinato a progetti infrastrutturali.

Investimenti diretti esteri (IDE), soprattutto da parte di imprese pubbliche, ma anche, per circa un quarto da parte di imprese private tra il 2003 e il 2014 (Pigato e Tang, 2015). Più di 2.200 imprese cinesi operano attualmente in Africa sub-sahariana, la maggior parte delle quali sono private (UNCTAD  2014;  Shen  2014).   Il valore dei  flussi di FDI è stato di circa 2,5 miliardi nel 2012 e si sono mantenenti al di sotto del corrispondente dato per gli USA, salvo che nel 2008 (Figura 2). Tuttavia in termini di stock la percentuale di FDI cinesi sul totale degli FDI in Africa era di nel 2013-2014 4.4% (UNCTAD, 2015). Il settore principale è quello minerario seguito da quello finanziario, dalle costruzioni e dalla manifattura (Pigato e Tang, 2015).

I crediti offerti dalla Exim Bank agli importatori africani di beni cinesi e alle imprese cinesi esportatrici, in linea con un approccio di trade over aid. Questi includono l’importazione di beni, ma possono anche essere relativi alla realizzazione di opere attraverso contratti con imprese cinesi.

Crediti garantiti con risorse naturali (resource-backed loans): questi crediti sono di solito concessi ai paesi africani dalla Exim Bank cinese, spesso a tassi  agevolati. La linea di credito è garantita da un accordo a lungo termine sui diritti allo sfruttamento di risorse naturali. La imprese cinesi poi competono per i vari grandi progetti infrastrutturali a supporto dello sviluppo del settore relativo alla risorsa (perforazioni petrolifere, miniere, impianti di trasformazione, reti di trasporto, ecc.) e sono pagate direttamente dalla Exim Bank. Questi crediti rappresentano più della metà dei 52,8 miliardi di dollari erogati dai cinesi in Africa come crediti agevolati tra il 2003 e il 2011 e sono legati sia a prodotti agricoli (olio di palma, cacao, tabacco) che ha risorse naturali (petrolio, platino, rame, diamanti (Bräutigam e Gallagher, 2014).

Nel 2012, il volume totale del commercio tra Cina e Africa ha raggiunto 198 miliardi di dollari USA, con un crescita annua del 19.3%. Di questi, 85 sono esportazioni cinesi in Africa e  113 sono importazioni cinesi dall’Africa. Dal 2000 al 2012, la proporzione del commercio con l’Africa, sul totale del commercio estero della Cina è aumentata dal 2,23% al 5,13% (PRC, 2013). La Cina di recente ha superato l’Europa come più grande destinatario delle esportazioni africane. La composizione del commercio tra Africa e Cina non è simmetrica, infatti l’Africa importa una grande varietà di beni di consumo e di beni capitali, e esporta soprattutto materie prime, in particolare petrolio, minerali e altre risorse naturali. I prodotti agricoli rappresentano solo il 5% delle esportazioni dall’Africa sub sahariana alla Cina.

Inoltre i contratti per costruzioni e infrastrutture sono un settore di interesse strategico per i cinesi in Africa e 1/3 dei contratti per costruzioni overseas dei cinesi sono in Africa (Brautigam, 2013). La Figura 1 mostra come tali contratti siano in aumento. Questi contratti naturalmente non configurano un tipo di flusso finanziario a se, ma possono ricadere in tutte e 5 le tipologie identificate sopra.

 

 

  Figura 1: Contratti a imprese cinesi per infrastrutture in Africa (miliardi di dollari US)                                                                               

 Marson1                                                                                          

  Fonte: Brautigam 2013.                                                                                                                                                                                         

 

  Figura 2: Investimenti diretti esteri cinesi e americani in Africa in termini di flussi, miliardi di dollari USA                                                                                                                                                                                                              

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  Fonte: The Economist 2011.

 

 

Valutazioni stilizzate: due visioni a confronto. Osservatori e commentatori sono divisi sulla valutazione degli impatti di questi flussi, e delle dinamiche che li accompagnano, sullo sviluppo africano. Una sintesi del dibattito è proposta nel seguito, facendo riferimento a diversi commentatori tra cui principalmente Van Dijk (2011) diversi articoli apparsi su The Economist (2011a, 2011b, 2012) per gli aspetti negativi e Brautigam (2009, 2014) per quelli positivi.  

I prodotti a basso costo cinesi hanno penetrato i mercati africani anche grazie a promozione dell’export cinese e all’aiuto vincolato (tied aid***).  Aspetto negativo: Anticompetitivo e penalizzante per il settore manifatturiero africano che non regge la concorrenza degli import cinesi. Aspetto positivo/non negativo: Secondo l’African Economic Outlook  (OECD et al., 2015) il “south-based manufacturing”, cioè e le esportazioni cinesi, migliorano il benessere dei consumatori africani attraverso il prezzo e la funzionalità. C’è anche una politica di zero dazi doganali per l’import dei prodotti africani in China**** e importanti investimenti cinesi nel settore manifatturiero incluse le Special Economic Zones istituite nel quadro della FOCAC (UNDP 2015). 

Non ingerenza politica dei cinesi. Aspetto negativo:  Non promuove good governance, lascia spazio a corruzione,  supporta regimi che violano i diritti umani (Sudan, Zimbabwe). Aspetto positivo/non negativo: Maggior rispetto per l’autonomia dei governi africani. Non impone condizionalità, né su diritti umani né su altri elementi più discrezionali e politici (non ha ricette dogmatiche, prescrizioni e ortodossie tipo Washington Consensus come quelle associate agli aiuti da World Bank e donors occidentali). La dichiarata ricerca di soluzioni win-win da parte dei cinesi nella collaborazione con i governi africani e il fatto che la Cina stessa sia un PVS rendono paritario e non paternalistico il rapporto.

Standard di sicurezza, sindacali, ambientali e standard di qualità delle infrastrutture e costruzioni. Aspetto negativo: Gli standard di sicurezza, sindacali, ambientali sono bassi. Non c’è attenzione agli impatti ambientali delle attività (estrattive e manifatturiere in particolare). Anche le infrastrutture e gli edifici sono costruiti con standard di qualità e di sicurezza bassi. Aspetto positivo/non negativo: Non ci sono studi affidabili che mostrino che gli standard sono peggiori, che ci sono più incidenti nelle miniere gestite da cinesi che nelle altre o che le infrastrutture e le costruzioni si deteriorino più rapidamente o siano soggette a rischi maggiori. Sembra invece che gli standard applicati dalle imprese e dagli investitori cinesi siano fortemente dipendenti dal contesto locale, in termini di requisiti e normative.

Bassa integrazione con i donatori tradizionali. La Cina non fa parte del comitato DAC (mentre è nella lista DAC degli aid recipients). Aspetto negativo: La trasparenza sugli aiuti erogati è bassa con pochi dati pubblicati o pubblicati ad un livello di aggregazione settoriale e regionale tropo alto.  I dati risentono anche di sistemi di classificazione dei flussi  incoerenti. Aspetto positivo/non negativo: La trasparenza è in miglioramento, con la pubblicazione di sempre più dati e la sostanziale disponibilità delle istituzioni cinesi all’integrazione nel sistema (Grimm et al. 2011).

Risorse naturali e cibo. Aspetto negativo:  L’interesse della Cina per l’Africa è dovuto ad un disperato bisogno di materie prime e cibo, con effetti di land grabbing. Anche gli aiuti per progetti infrastrutturali sono a supporto della  estrazione e trasporto delle risorse naturali. Aspetto positivo/non negativo: Il settore estrattivo è in effetti prioritario, ma come si è visto non esclusivo.  Il più grande investimento cinese in Africa è il 20% della Standard Bank nel 2008 e la manifattura è un altro settore importante. Investimenti per infrastrutture a supporto delle attività estrattive sono in effetti numerosi, ma in massima parte  effettuati non con gli aiuti pubblici allo sviluppo. L’agricoltura è invece ad oggi un settore di scarsa importanza, anche a causa dei dazi cinesi sui prodotti agricoli d’importazione (15.1% nel  2014) (Pigato e Tang, 2015).

Impiego forza lavoro e imprese locali. Aspetto negativo:  Poco impiego di forza lavoro e imprese locali nei progetti finanziati da cinesi. Aspetto positivo/non negativo:  forza lavoro e imprese locali nei progetti finanziati da cinesi coerenti con le condizioni di mercato (forza lavoro a bassa qualifica africana, imprese spesso cinesi*****).

 

Considerazioni conclusive. Le valutazioni riprese qui sopra non provengono da ricerche comparative sugli impatti di sviluppo degli investimenti e degli aiuti cinesi e occidentali in Africa. Se si volessero considerare gli impatti di medio e lungo periodo inoltre, bisognerebbe riconoscere che studi di questo tipo potrebbero essere prematuri, data la lunghezza della storia coloniale e post coloniale occidentale a confronto con la novità di una presenza cinese importante nel continente africano. Al momento, e per restare nei limiti di questa breve trattazione, sembra più interessante organizzare il ragionamento in termini di elementi continuità e discontinuità rispetto a investitori e donatori tradizionali e sugli effetti congiunti della doppia presenza nel continente africano. Il confronto tra valutazioni negative e positive proposto può essere un punto di partenza. 

Sembra di poter affermare che gli elementi di continuità prevalgono su quelli di discontinuità. Per quanto riguarda  l’accaparramento delle risorse naturali, il dumping dei prodotti industriali a basso costo, e la tendenza a sfruttare tutti i margini offerti da normative e controlli per quanto riguarda gli standard sindacali, ambientali, di sicurezza e di qualità, le strategie cinesi altro non sono che comportamenti di attori razionali sul mercato. E infatti può far sorridere che nelle critiche mosse ai cinesi da osservatori liberisti, riecheggino analisi e concetti propri invece della teoria della dipendenza e si può notare che i cinesi stanno effettivamente sfruttando proprio le aperture e le liberalizzazioni dei mercati imposte ai paesi africani con l’aggiustamento strutturale degli anni ’80 e ’90. Non c’è sostanziale differenza tra i comportamenti presenti o del recente passato delle imprese cinesi e occidentali in Africa. Solamente, a causa della forte presenza statale nell’economia, c’è una tendenza a imputare alla Cina costi e colpe delle sue imprese in Africa, mentre le multinazionali occidentali sono percepite come più svincolate dal paese di origine. La continuità non esclude tuttavia che l’effetto aggregato della presenza cinese e occidentale possa configurare scenari critici, per le risorse naturali e la sostenibilità ambientale per esempio. Anche l’aiuto vincolato è ancora molto diffuso anche presso i donatori tradizionali, inclusi gli USA e la UE e non rappresenta una vera discontinuità. 

Gli elementi di discontinuità riguardano invece le dinamiche non di mercato, quindi la assenza di condizionalità politiche e, in misura minore, la scarsa integrazione nel sistema dei donors. Anche in questo caso, le novità più importanti introdotte dai cinesi sono relative all’effetto aggregato delle presenze tradizionali e della presenza cinese in Africa. In questo caso l’effetto aggregato sembra dare soprattutto ritorni positivi, e in particolare:

- maggiori disponibilità e più opportunità di scelta dei propri partner per i governi africani; 

- impatto culturale positivo dell’approccio paritario al continente visto come luogo di opportunità di investimento, piuttosto che come luogo di povertà e sottosviluppo.

Saper sfruttare queste opportunità per lo sviluppo della regione però dipenderà soprattutto dai governi africani. Da questo punto di vista la preoccupazione occidentale, centrale nel Post Washington Consensus, a proposito della solidità e della integrità delle istituzioni locali è davvero importante e tuttavia la possibilità di intraprendere una pluralità di percorsi e linee strategiche alternative non può che giovare al senso di responsabilità delle democrazie africane.

 

Note

* La definizione OECD di aiuto pubblico allo sviluppo (Official Development Assistance ODA) fa riferimento alla DAC List dei paesi beneficiari e ai seguenti requisiti: aiuto fornito da agenzie ufficiali, stati e governi; scopo primario di promozione dello sviluppo economico e del benessere dei paesi in via di sviluppo; carattere concessionale con un elemento a fondo perduto parti ad almeno il 25% (calcolato con tasso di sconto del 10%). In effetti, dato il livello attuale dei tassi di interesse questa definizione è abbastanza controversa.

** La Export-Import Bank è una delle tre banche cinesi preposte alla realizzazione delle politiche nazionali per l’industria, il commercio estero, la diplomazia, l’economia. E’ stata fondata nel 1994 e fornisce supporto finanziario per promuovere le esportazioni di prodotti e servizi cinesi e risponde al Consiglio di Stato ed è l’unica istituzione che fornisce crediti concessionali dal governo cinese (Wang 2007).

*** I prestiti concessionali cinesi devono essere utilizzati per almeno il 50% per l’acquisto di beni e servizi cinesi.

**** Nel 2006, la Cina ha iniziato a offrire condizioni di dazio zero a più di 400 prodotti, soprattutto industriali, dei paesi a basso reddito dell’Africa, incentivando le imprese cinesi a delocalizzare in SSA. Il numero di progetti manifatturieri cinesi in SSA è aumentato da soli 7 nel 2004 a 75 nel 2013. Nel 2009, di 70 progetti cinesi attivi in Africa nel settore manifatturiero 66 erano di investitori privati (Shen 2014). In passato le imprese manifatturiere cinesi investivano in Africa soprattutto per aggirare le restrizioni commerciali poste da USA e EU sui prodotti cinesi e accedere ai questi mercati sotto gli accordi preferenziali vigenti con i paesi africani. Dal 2007–08, le principali motivazioni per investire in Africa sono la domanda largamente inevasa di beni di consumo sui mercati africani e l’alta concorrenza sui mercati cinesi che sono invece sempre più saturi (Gu 2009). Secondo la visione della flying geese del ciclo di produzione internazionale, la produzione si sposta nel tempo dai luoghi sulla frontiera dell’innovazione verso localizzazioni a più basso costo. Così la Cina, che negli scorsi decenni è stata la potenza dei settori manifatturieri tradizionali, spostandosi man mano su produzioni a più alto contenuto tecnologico può passare il testimone all’Africa.

***** A questo proposito Brautigam (2009) cita una storiella significativa: Tre imprese partecipano a una gara d’appalto per lavori di costruzione in Angola. Un ministro Angolano apre le buste. Un’impresa cinese fa un’offerta per 3 milioni di dollari: 1 per il lavoro, 1 per le attrezzature e 1 di profitto. Un’impresa europea fa un’offerta di 6 milioni: 2 per il lavoro, 2 per le attrezzature e 2 di profitto, ma la qualità è migliore. Un’impresa angolana fa un’offerta di 9 milioni: 3 per me, 3 per te, e 3 per l’impresa cinese che farà il lavoro.

 

Bibliografia

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Brautigam D(2013) "China in Africa: Think Again” presentation at the US-China Relations Forum hosted by The Carter Center. Nov 12, 2013. https://www.youtube.com/watch?v=8GfD4Mzyahg

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